Um administrador provincial na primeira metade do século XIX

Ao terminar seu mandato, como consequência da queda do Gabinete, Paulino Soares de Souza tem apenas 34 anos. Não sabe que já ultrapassou metade de sua vida e talvez não faça idéia de quão longe a política ainda o levará, mas completou o duplo perfil que marcará sua carreira: o político e o administrador. De reconhecida prudência no primeiro campo; começara a construir sua reputação de pioneiro do direito administrativo brasileiro.

Em termos concretos, não se deve fixar critérios extremos para sua gestão como presidente da Província, cargo que acumulava com o de deputado geral. O federalismo brasileiro estava em seu nascimento; as instituições provinciais tinham de ser construídas a partir do zero, ainda que sobre a base municipal multissecular. No início de sua gestão, nem mesmo um dispositivo de arrecadação própria existia. Mais da metade dos recursos do orçamento eram gastos com obras de infraestrutura, se nesse conjunto incluimos a construção e reparação de templos.

Os recursos humanos - engenheiros, professores, vacinadores - precisam ser formados com grande custo e sob atenção permanente. Basta um resquício de instrução com valor de mercado, para que o funcionário deixe o serviço público atraído por melhores salários. Quanto às nomeações políticas, precisam ser contestadas todos os dias.

De todo modo, em seus relatórios transparecem com facilidade o esforço em elevar o nível tecnológico das obras e melhorar o rendimento do investimento; a atenção ao problema da saúde pública em um território literalmente cercado por lagos, pântanos e baixios; o cuidado com o aparelhamento e o profissionalismo do serviço público. Sempre no estilo de Paulino: direto, sincero, atento aos problemas reais. Sobretudo, sem a grandiloquência que marcará os textos oficiais republicanos até os dias de hoje.

Por fim, uma nota sobre a escravidão: é praticamente invisível nos relatórios de Paulino, a não ser pela menção à baixa qualidade da mão de obra.

Orçamento 1840-1841 - Perfil e evolução

Em termos percentuais, os gastos com o Poder Legislativo caíram, passando de 3.1% em 1839 para 3.5% no exercício seguinte. O Poder Executivo, como foi notado abaixo, ampliou sua fatia nos gastos, passando de 1.8% para 2.1%. Ainda assim, sua estrutura custava menos, em termos absolutos, que a da Assembléia Provincial. Os gastos com os Juízes de Direito permaneceram os mesmos, 18 mil contos de réis, reduzindo sua participação percentual de 3% para 2.7%.

As despesas com educação aumentaram por conta do Liceu Provincial, passando de 4.6% para 6.1% do total. Os valores relativos a cada instituição permaneceram praticamente os mesmos (Escola de Arquitetos Medidores, Aulas Maiores, Escola Normal e Instrução Primária).

São valores ainda inferiores aos despendidos na administração tributária, que consumiu 8.5% do orçamento em 1839 e 9% em 1840.

A côngrua dos padres e pastores teve aumento nominal, mas como houve queda nos gastos com obras nas igrejas, a participação relativa do Culto Oficial caiu de 13.4% para 10.7% das despesas. A rubrica destinada ao corpo policial passou de 14.9% para 17.6%.

A infra-estrutura (pontes, estradas, prédios públicos, passagens de rios e iluminação da capital) continuava sendo o destino da maior parte dos recursos provinciais. A participação caiu de 49.8% em 1839 para 46%, mas ainda representava a maior fatia do bolo orçamentário.

Orçamento 1840-1841 - Observações gerais

Em termos globais, o orçamento para o período 1840-1841 revela um incremento nominal superior a 12%, na comparação com os valores para 1839-1840. Analisando item a item, a Iluminação Pública da capital revelou o maior avanço comparativo, superior a 150%. O aumento dos gastos com a Instrução Primária (37%), como Corpo Policial (32%) e com a Presidência da Província (30%) vem em seguida. A maior queda (na verdade, quase a única queda) no valor nominal vem da Construção e Manutenção de Igrejas (-20%), mas deve-se notar que o primeiro ciclo de obras estava concluído.

A lista de gastos novos (rubricas não incluídas no orçamento anterior) também merece menção específica. O destaque fica por conta do Liceu Provincial, que passou a ser mantido pelo governo provincial, mas existem também despesas com o sustento dos presos pobres e com a gratificação de 23 vacinadores. A lista é completada por depesas policiais não especificadas, mas que certamente compreendem gastos correntes com prisões, buscas e equipamentos.

Obras municipais

Seu último relatório como presidente de Província tem a data de 1 de março de 1840, assinado na condição de Paulino Soares e publicado, como material digno de preservação, dez anos mais tarde. A seção derradeira traz considerações gerais sobre as obras municipais - que devem ser conduzidas com a máxima autonomia possível pelas Câmaras  - e uma longa lista de melhoramentos, aterros, pontes e arruamentos espalhados por toda a província.

Há apenas uma exceção. Os projetos urbanísticos, as obras de nivelamento e desenho das ruas, deverão ser propostos pelas Câmaras ao governo provincial, devidamente acompanhados de um livro de tombo, com todos os próprios municipais. Tal exceção tem razões substantivas: é desejo do governo promover um arranjo racional das cidades e evitar que questões políticas locais definam a organização das serventias. Não é incomum, sustenta Paulino, que uma Câmara permita a "privatização" de uma rua, logo revertida por outra composição de vereadores.

Ensaio de materiais em 1840

Concluídos os parágrafos sobre a organização orçamentária das obras públicas, Paulino, uma vez mais, surpreende pela extensão de sua visão administrativa. Para que a economia e a conveniência das obras sejam conhecidas, é fundamental o estudo dos materiais empregados, em especial sua resistência. Ele nota que, enquanto as madeiras da Europa, da América do Norte e mesmo da Índia, são bem conhecidas e testadas, o mesmo não ocorre no Brasil. Vãos de 80 a 100 palmos são considerados ousados, enquanto na Europa e nos Estados Unidos eles são de 300 a 500 palmos. É preciso, segundo Paulino, testar a resistência das madeiras nacionais e sobretudo vulgarisar essas idéias, chamar sobre elas atenção, e persuadir de sua sua utilidade (pág 63).

Também não fica no plano das palavras. Informa a Assembléia Provincial de que encarregou o engenheiro Pedro Taulois (o mesmo que fará o plano urbanístico de Icaraí) de preparar um plano de investigação sobre a resistência das madeiras nacionais. Sugere mesmo que tais estudos sejam institucionalizados na administração provincial.

Outra condição para isso seria a modificação da organização corrente. O presidente da diretoria de obras públicas ficava pouco tempo no cargo e praticamente não tinha nada a acrescentar ao trabalho dos chefes das seções, todos eles engenheiros. Paulino entende que os chefes de seção deveriam se reunir diretamente com o presidente da Província em sessões, onde seriam discutidos todos os aspectos das obras, com máxima expediência. O arquivo da diretoria, composto de plantas, planos e orçamentos, também deveria ser separado do arquivo da secreteria de governo e ser dirigido por um engenheiro hábil.

As condições correntes, contudo, eram desanimadoras. O pessoal da diretoria de obras públicas permanecia com o mesmo efetivo desde a sessão legislativa passada e o seu presidente, o coronel Conrado Jacob de Niemeyer, pediu demissão com a qual perdeu a província um empregado hábil, de ilibada honra, e de um zelo e actividade que será difícil igualar e ainda mais exceder (pág 66).

"Considerações gerais sobre as obras públicas"

Existe aqui uma seção notável no relatório de 1840. Nas Considerações gerais sobre as obras públicas, Paulino começa a expor a idéias que marcarão sua carreira de tratadista do direito administrativo no Brasil. Nossa legislação, começa em seu estilo inconfudível, não é moderna, nem antiga. As leis modernas não existem; das antigas, nada se aproveita. Nossas obras, por sua vez, são prejudicadas pela dependência de gestores públicos, que não tem preocupação alguma com as despesas (que não o prejudicam...) e tem todo interesse na sua demora, para manter seus vencimentos.

Um bom processo de arrematação depende, contudo, de certas condições bem específicas: (1) boa definição das formalidades que a definem; (2) precisa definição das responsabilidades dos contratantes; (3) orçamentos discriminados; (4) que o preço da obra não seja o único critério da contratação; (5) que seja definida de forma expediente a cobrança de responsabilidades e a oferta de garantias; (6) que os orçamentos admitam flexibilidade e (7) sejam fixadas as regras para a fiscalização do governo. Esta última, por sinal, deverá ser feita por um corpo específico de profissionais: Paulino sugere os aspirantes a engenheiros civis, segundo o modelo francês. Deveria existir, adaptadas às condições brasileiras, exigências para a condição de arrematante.

O foco do problema, segundo Paulino, é sempre o orçamento das obras. A autoridade municipal, sempre pressionada pelas despesas, não provê a remuneração adequada ao empresário; este, por sua vez, não tem uma idéia adequada do custo da obra, por seu despreparo técnico. Quando a lei prevendo a arrematação é finalmente executada, seus valores não são mais realistas e as despesas se revelam maiores; o empresário não consegue realizar a obra.

Obras e empresas privadas

Concluída a descrição das obras públicas conduzidas pelo governo provincial nas quatro seções do território, Paulino apresenta um item novo: "Estradas, pontes e canais construídos por empresas". Sua descrição permite vislumbrar um pequeno universo de contratantes de obras públicas organizados de forma empresarial e não meros arrematantes locais.

Chefiadas por engenheiros civis e militares, essas empresas se responsabilizaram por obras como o canal da Villa de Itaguaí, o canal de Cacimbas, entre o rio Paraíba e a Lagoa de Macabu, a estrada do porto da Piedade e várias pontes sobre rios nas regiões em torno de Campos e de Cabo Frio. A ponte suspensa de metal sobre o canal de Cabo Frio, por sinal, estava com sua construção suspensa até que houvesse uma decisão sobre a sucessão do contrato, após a morte do major Henrique Luiz Bellegarde Niemeyer.

A descrição das pontes na região de Campos deixa claro também que parte da obra seria paga por meio de pedágios cobrados pelo empreiteiro.

Canais no Norte Fluminense

O empenho administrativo com a construção de canais, registrado pelos relatórios do presidente da Província, refletem um amplo movimento econômico regional, voltado para o desbravamento dos sertões do norte fluminense, para o aproveitamento de recursos naturais como madeira e, por consequência, o melhor uso das extensas e variadas vias aquáticas da região.

Na primeira metade do século XIX, os principais projetos foram o Canal Campos-Macaé, iniciado em 1837 e concluído em 1861, com mais de 100 quilômetros de extensão; o Canal de Cacimbas (1839), o Canal do Nogueira (iniciado em 1833) e o canal do Onça (1840). Seu impacto econômico foi grande, permitindo a exploração das vastas planícies do norte da província, e seu impacto ecológico ainda maior, facultando a drenagem de dezenas de lagoas e alagadiços.

A extensa rede de canais, vários deles com eclusas e bem construídos, foi tornada obsoleta pelo desenvolvimento das estradas de ferro. No século XX, terminaram incorporados à estrutura de drenagem e saneamento da região. Busca-se hoje o tombamento dos trechos remanescentes como bens culturais.

Arthur Soffiati. "Os Canais de Navegação do século XIX no Norte Fluminense". Boletim do Observatório Ambiental Alberto Lamego, n. 2. Campos, CEFET, jul/dez 2007.

Outras informações: http://pt.wikipedia.org/wiki/Canal_Campos-Maca%C3%A9

A muralha do Paraíba

Outra obra que merece um detalhamento técnico preciso é a construção da muralha do Paraíba, necessária para evitar os danos provocados pelas cheias do rio. Na memória de todos ainda estava a grande enchente de 1833. A muralha deveria ter 1.275 palmos de comprimento e abrir-se em dois portos de 40 palmos. Paulino recomenda uma inspeção constante para garantir a qualidade dos materiais e informa que será realizada com cimento hydraulico. A despesa montaria a 45 contos de réis.

Volta a lembrar a Assembléia da conveniência da escavação de um novo canal, ligando Campos ao Porto das Caixas, na baía da Guanabara, passando por Macaé e São João. Os planos foram conduzidos pelo major Henrique Luiz de Niemeyer Bellegarde, mas seu falecimento imprevisto interrompeu os trabalhos. Nenhum documento foi encontrado em seus papéis.

Nesse infausto momento, por sinal, chegava a máquina de rossegar encomendada em Hamburgo por Bellegarde para a dragagem dos baixios da Lagoa de Araruama e que requeria a construção de uma barca para sua operação. Todo o trabalho foi interrompido, mas Paulino já aventa a hipótese de usar a máquina também em áreas de Niterói. O substituto de Bellegarde preferia usar uma draga do Arsenal de Marinha, mas Paulino ainda decidiria sobre a matéria.

Obras no Norte Fluminense

Paulino informa a Assembléia Provincial que as obras da Quarta Seção devem ser consideradas uma prioridade do governo, em função do péssimo estado das vias de comunicação. A geografia não ajuda, marcada por um excesso de cursos d'água, terrenos arenosos, lagoas e incerteza quanto à linha do litoral. A administração, por isso mesmo, deve fazer a sua parte e a arrematação das obras na estrada que liga Niterói a Campos sera dividida em trechos. Com essa decisão, será mais fácil para os fazendeiros cujas propriedades estão às margas da via assumir as obras. O orçamento total atingia mais de 30 contos de réis.

Outra preocupação é com a construção do Canal do Nogueira, uma via aquática que começaria no Paraíba, passariam pelas lagoas de Maria do Pillar, do Tacuarussu e do Fogo até chegar, por meio de um córrego, ao chamado Brejo Grande. O relatório discute algumas alternativas técnicas para definir a inclinação das margens e sua profundidade e define um orçamento global de 36 contos de réis. Superior, como se vê, ao valor assignado à estrada terrestre ligando Campos à capital provincial.

Arrematação das obras na Terceira Seção

A descrição do estados das obras públicas no interior central da Província começa pela situação das pontes em Cantagalo e Nova Friburgo. O destaque, como sempre, é o rio Macacu, com seu extremo regime de cheias, que exige pontes de boa qualidade. Outro projeto importante é a estrada entre Niterói e Campos.

Na análise da construção da estrada Cantagalo-Macaé surgem detalhes interessantes, como a equação financeira acertada com o contratante de um dos trechos, João Batista Midosi. O pagamento seria feito em quatro parcelas, mas, se não houvesse recursos nos cofres provinciais, ele receberia em letras "que venciam juros". É a primeira vez que Paulino menciona o expediente, apesar da grande maioria das obras ser conduzida por meio de arrematações.

Outra menção relevante é feita ao plano de limpeza do rio que serve ao Porto das Caixas. As árvores atrapalham a navegação em vários pontos e o número de troncos no rio é um risco para os barcos. De forma geral, os traços geográficos familiares do interior fluminense são visíveis no relatório de Paulino: a necessidade constante de prover aterros e contenção de encostas, a construção de estradas com valas capazes de desviar o fluxo das chuvas intensas e o problema dos pântanos e áreas alagadiças. Nos tempos de Paulino, contudo, a cobertura vegetal vivia ainda dias de glória e as cercanias de Cantagalo eram chamadas de sertões bravios.

Abraço ao rio Macacu, novembro de 2009, promoção da prefeitura da Cachoeiras de Macacu.

Colonos alemães no interior da Província

De Paraíba do Sul ao rio Paraibuna

Paulino conclui o relatório das obras da Primeira Seção com uma relação sumária das pontes a construir de modo a assegurar um uso constante das principais estradas. Quanto à Segunda Seção, anuncia que será dedicada principalmente aos planos de construção de uma nova estrada entre Paraíba do Sul e a passagem do rio Paraibuna, cujo financimanto deveria ser assumido pela Província. Nada menos que 150 mil animais transitarão, em ida e volta, pela estrada; dos quais 100 mil vindos de Minas Gerais. A ponte sobre o Paraibuna, por sinal, também estava com seus reparos próximos da conclusão (pág 45).

Distância entre Paraíba do Sul e a passagem do Paraibuna

Estrada de ferro na Vila de Iguaçu

Prossegue a atualização oferecida aos deputados provinciais com respeito à situação do programa de obras do governo. A Estrada de Itaguaí caminha para a conclusão e com boa qualidade, incluindo bueiros para o esgotamento das águas pluviais e "paredões de pedra seca" para a contenção de encostas. Na Estrada da Bocaina, o destaque são os preparativos para a construção da ponte sobre o rio Preto. O coronel Conrado Jacob de Niemeyer também informa o estado adiantado das obras da Estrada do Comércio, no trecho entre a raiz da serra de Tinguá e o rio Paraíba do Sul, onde a travessi continuará sendo feita por balsas.

A menção mais curiosa, contudo, é feita sobre a situação das obras de aproveitamento do rio Iguaçu, canal de escoamento de uma região promissora. Paulino recomenda estudos para a construção de uma estrada de ferro, que poderia sair mais barata do que o trabalho no curso d'água:

Pontes na região de Angra dos Reis

O relatório de Paulino apenas atualiza a situação das obras, começando pelas estradas que ligam Parati, Angra dos Reis e Mangaratiba às regiões produtoras. Comunica à Assembleía Provincial que as obras da chamada Estrada Nova de Parati foram interrompidas, tendo o governo decidido pelas melhorias na Estrada Velha. O protesto dos comerciantes e autoridades locais foi endereçado ao governo geral, a quem caberá destinar, eventualmente, recursos para a obra.

Paulino informa sobre o estado adiantado de várias dessas obras, o que cria o problema da construção e reparo das pontes sobre os rios da região. Há uma menção específica ao rio Mambucaba, cuja travessia por balsas continua dando ocasião a "desgraças". O rio Piraquê, na cheia de 14 de janeiro, praticamente levou os pilares da ponte na margem direita. O rio Caputera também requer uma ponte, assim como a estrada entre a Villa de Mangaratiba e o Saco.

O rio Mambucaba, por sinal, continua fazendo das suas, a julgar pelas enchentes recentes.

fotos do rio Mambucaba, divisa atual dos municípios de Angra dos Reis e Parati.

A criminalidade na Província em 1839

Crime político em Paraíba do Sul

O tema é recorrente na obra política de Paulino: a tranquilidade pública ameaçada pelas turbulências políticas. Em seu relatório de 1840, reportaria a paz na província, não fossem episódios como o assassinato, em 29 de julho, do fazendeiro Joaquim José dos Santos Silva, juiz de direito do termo, vereador e eleitor. Logo seguido por uma sugerida vingança, que alcançou seu alegado inimigo, o vereador e eleitor José Agostinho de Abreu Castello Branco, em 28 de setembro, às dez horas da manhã, "cortando-lhe os assassinos uma das orelhas". Paulino sugere que novas represálias se seguirão e o juiz enviado para tratar do caso "nada até agora se tem podido descobrir", pois as testemunhas declaram nada saber.

A causa da violência, além da insuficiente demarcação da propriedade territorial, é a impunidade, garantida pelas deficiências de comunição, pela vastidão dos sertões e pela má qualidade da polícia e do poder judiciário. "Além de que poucos são os réus que não encontram decididos protetores e a favor dos quais se não empreguem as solicitações mais veementes".

As estatísticas criminais melhoraram e Paulino informa a Assembléia que foram cometidos na Província 279 crimes por 392 réus, dos quais 77 estrangeiros. Dentre os réus, 196 são brancos e 101 pretos; 340 são homens livres e apenas 110 sabiam ler. Nesse conjunto, 133 foram crimes violentos: 48 homicídios e 28 tentativas de homicídio. Na comparação com 1838, houve 26 homicídios a mais.

Paulino apresenta mesmo um notável quadro comparativo, com a taxa de homicídios por habitante. O mais violento seria Cantagalo (1 homicídio por 2.962 habitantes), depois São João do Príncipe (1 por 3.989) e Campos (1 por 3.022). Itaboraí era o mais pacífico (1 por 28.956), seguido por Niterói (1 por 25.815) e Valença (1 por 18.171).

No ano de 2010, a taxa de homicídios no estado do Rio de Janeiro equivalia a 1 por 3.354 habitantes. Curioso notar que entre 1839 e 2011 a taxa de homicídos no mesmo território não experimentou mudança tão significativa.

O resultado do censo

Na seção de estatística do relatório de 1840, Paulino começa informando os deputados sobre o andamento do trabalho de definição dos territórios dos municípios e de seuas respectivas fronteiras. A carta corográfica que mandara preparar em 1837 está pronta e com 600 exemplares litografados. O aparato de recolhimento de informações econômicas também começa a dar bons frutos e Paulino apresenta algumas tabelas com o movimento da navegação nos portos da província.

O grande feito, contudo, é a conclusão do recenseamento. Com poucas freguesias faltando, com um população facilmente estimável, Paulino informa que os números computados somam 407.212 almas que, somadas à estimativa das sete freguesias, chegariam a uma população de 430 mil pessoas. Um termo de comparação era oferecido pelo município da Corte, que somava cerca de 140 mil habitantes.

Paulino é o primeiro a criticar os dados que apresenta, pois falta experiência aos juízes de paz para realizar o trabalho e é grande a desconfiança dos habitantes, que sempre temem informar corretamente o número de pessoas em uma casa por razões de ordem fiscal. É apenas o primeiro recenseamento, adverte, e precisa ser transformado em uma atividade permanente do governo.

Educação: professores, bolsas e o seminário de Jacuecanga

Mais uma vez, Paulino é sucinto: há poucas novidades com relação ao relatório anterior e a educação na província avança devagar. Estatísticas completas são difíceis: as escolas privadas aparecem e somem sem aviso, não havendo segurança sobre o número de alunos. Quanto ao ensino público, a seleção de professores continua sendo o calcanhar de Aquiles. Mal conquistada uma educação formal, o aluno da Escola Normal sai em busca de outro emprego, evitando o salário baixo e, sobretudo, a moradia no interior. Outras províncias também drenam os professores em formação. Paulino sugere mesmo o expediente de aceitar alunos mais carentes de meios na Escola Normal e pagar-lhes uma bolsa de estudos. A disposição legal de devolver aos cofres públicos o dinheiro consumido na sua formação, quando o aluno desistia de ser professor, sequer funcionava. Quem saía depositava prontamente o dinheiro.

De todo modo, a Escola Normal prosseguia em seu trabalho, assim como a Escola de Arquitetos. O problema mais sério continuava sendo o Seminário de Jacuecanga, sem lugar no orçamento, sem professores, sem prédio decente e com o diretor sempre demissíonário. O culto oficial, definitivamente, não era uma prioridade ideológica do governo provincial.

Quartel e luz em Niterói

Paulino não vê motivos para novos comentários sobre o corpo policial, além dos contidos no relatório anterior. O efetivo autorizado sequer havia sido completado. Demanda apenas a autorização para contratações de emergência "quando perigar a ordem pública" e a construção de um novo quartel central na capital da Província.

A iluminação contratada por arrematação foi um sucesso, mas os 200 lampiões revelaram-se insuficientes para cobrir todas as áreas necessárias. Informa a assembléia que está contratando mais 50.